Kortom, de ontoegankelijkheid van de woningmarkt heeft de ongelijkheid tussen groepen in de stad vergroot. Door via beleidsmaatregelen bepaalde sleutelberoepen voorrang te geven, is het onvermijdelijk dat daarmee elders een ongelijkheid wordt gecreëerd. Niet iedereen kan middels beleid worden bediend. Wel kunnen keuzes weloverwogen en geïnformeerd door onderzoeken zoals deze worden gemaakt, waarbij de in- en uitsluiting benoemd en gezien wordt.

Hoofdstuk 4 gaat verder in op de positie van sleutelberoepen op de woningmarkt, en hoe zij aanspraak maken op dezelfde voorraad sociale huurwoningen waar ook andere urgente groepen aanspraak op maken. Het hebben van werk wordt dus een extra criterium waarmee bepaalde groepen in de stad eerder een woning kunnen krijgen dan andere.

Daarnaast zijn er mensen die werk verrichten in kassen, distributiecentra, de horeca of de persoonlijke dienstverlening, zoals de schoonmaak of als oppas van kinderen. Deze mensen hebben vaak een precaire positie, omdat ze via een uitzendbureau werken, een nul-uren contract hebben of bijvoorbeeld ongedocumenteerd zijn (Adviesraad Migratie 2022). Juist vanwege deze precaire positie zijn dit soort groepen extra kwetsbaar. Dit soort beroepen worden echter niet als sleutelberoep genoemd. Ook kunstenaars of andere werknemers in de culturele sector ontbreken vaak: op geen enkele lijst in bijlage 1 staat de culturele sector vermeld. Hoewel de precieze selecties verschillen, zijn het veelal dezelfde beroepsgroepen die elke lijst opnieuw ontbreken.

Voor welke uitsluitingsmechanismen moeten beleidsmakers of onderzoekers waken? Ten eerste is het belangrijk bewust te zijn van de positie van mensen met een flexibel of tijdelijk contract. In de huidige voorrangsregeling van gemeente Amsterdam bijvoorbeeld komen alleen werknemers met (zicht op) een vast contract in aanmerking voor de voorrangsregeling (zie bijlage 3). Mensen in de flexibele schil ervaren zo een dubbele ongelijkheid: ze hebben al geen vast contract, en komen op dit moment ook niet in aanmerking voor een woning. Ook werknemers die werken op basis van een zzp-contract worden bij dit soort criteria uitgesloten.

Andersom zien we dat Gemeente Amsterdam de voorrangsregeling voor de beroepen zorg, onderwijs en politie al was gestart, en pas later de uitleg presenteerde dat dit beroepen zijn met een maatschappelijke waarde (Gemeente Amsterdam 2022c). In dit geval was het beleid er dus juist eerder dan de stempel van maatschappelijk beroep.

Het is belangrijk onderscheid te maken tussen welke beroepen er als sleutelberoep bestempeld worden, en welke beroepen daadwerkelijke beleidsvoordelen ontvangen – waar de voorrangsregeling een voorbeeld van is. Zo liet de protestactie van de eerdergenoemde vakbond FNV zien, dat zorgpersoneel door de COVID-19-pandemie wel meer aandacht kreeg, maar dit niet resulteerde in een hoger loon of betere werkomstandigheden (FNV 2021a).

Het is belangrijk onderscheid te maken tussen welke beroepen er als sleutelberoep bestempeld worden, en welke beroepen daadwerkelijke beleidsvoordelen ontvangen – waar de voorrangsregeling een voorbeeld van is. Zo liet de protestactie van de eerdergenoemde vakbond FNV zien, dat zorgpersoneel door de COVID-19-pandemie wel meer aandacht kreeg, maar dit niet resulteerde in een hoger loon of betere werkomstandigheden (FNV 2021a).

Wie je ook aanwijst als sleutelberoep, er altijd sprake zal zijn van een vorm van insluiting of uitsluiting. Dit betekent niet dat er geen keuze gemaakt moet worden. Het feit dat overheden pragmatische keuzes maken en niet iedereen kunnen bedienen, is inherent aan het maken van beleid. Het is wel een appel op beleidsmakers en onderzoekers dat zij zich bewust zijn van de consequenties van een keuze, en om de ogen open te houden voor eventuele andere sleutelberoepen die minder zichtbaar zijn. In dit paragraaf lichten we kort een aantal in- en uitsluitingsgevaren toe.

Wanneer een keuze gemaakt wordt welke sleutelberoepen worden uitgekozen voor beleid of onderzoek, kan hierin dus meegenomen worden of het voor de beroepsgroep van belang is dicht bij het werk te wonen – of dat er ook naar het werk toe gereisd kan worden. In het tweede geval zijn misschien andere beleidsmaatregelen passender, zoals een goede dienstregeling of het aanbieden van voldoende, betaalbare parkeerplekken.

Het laatste aspect wat we in dit hoofdstuk zullen behandelen is werklocatie. In het geval van woonbeleid, maakt het uit of het voor beroepsgroepen noodzakelijk is dicht bij het werk te wonen. Personeel in bijvoorbeeld de zorg of de brandweer werkt met nacht- of calamiteitendiensten, waardoor het belangrijker is om dicht bij de locatie van het werk te wonen. De Gemeente Amsterdam heeft dit ook als reden aangewezen voor de selectie van de beroepsgroepen zorg, politie en onderwijs. In de Nota van Beantwoording (2022) stelt het college: “De sectoren politie en zorg hebben (…) vaker onregelmatige diensten, het verkorten van woon/ werkafstanden zijn daarmee extra van belang” (Gemeente Amsterdam 2022c, 6). Hoewel we het in de wetenschappelijke literatuur nog niet zijn tegengekomen, zien we in de maatschappelijke discussie het begrip ‘locatie gebonden beroep’ hier en daar opduiken (Vastgoednieuws 2019; Amstelveenz 2019).

Concluderend kunnen we stellen dat de personeelskrapte in bepaalde beroepsgroepen ook mogelijk als criterium worden meegenomen, wanneer je een selectie maakt voor sleutelberoepen.

Het kenmerk van personeelstekorten raakt daarnaast aan de praktijk dat bepaalde beroepen in het maatschappelijk debat meer aandacht krijgen, wanneer de personeelskrapte plotseling problemen oplevert voor een grotere groep. Neem bijvoorbeeld de COVID-19-uitbraak in 2020, die voor grote druk op de ziekenhuizen zorgde en de belangrijke rol van zorgpersoneel opnieuw onder de aandacht bracht in het publieke debat als wel als in de politiek (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport 2022). Een ander voorbeeld is de discussie omtrent de herwaardering van praktische beroepen die zich op dit moment afspeelt. De tekorten in de bouw leveren problemen op in de bouw van huizen, en ook de energietransitie kan niet worden uitgevoerd met een gebrek aan vakmensen (Weterings et al. 2022). Wat dergelijke voorbeelden laten zien, is dat het begrip sleutelberoep fluïde is: de discussie wie een belangrijke functie vervult voor de samenleving wordt beïnvloed door huidige problemen en tekorten.

Een moeilijkheid van dit kenmerk echter is dat de huidige Nederlandse arbeidsmarkt in bijna alle sectoren met tekorten kampt (CBS 2022). Vooral de tekorten in de ICT, de bouw, de techniek, de zakelijke dienstverlening en tekorten in het onderwijs en de zorg zijn groot (ibid.; Personio 2022) De personeelstekorten in het onderwijs zijn de laatste jaren snel toegenomen, met name in de grote steden (Algemene Onderwijzersbond 2022). De tekorten op de arbeidsmarkt hangen samen met de vergrijzing van de beroepsbevolking. Het UWV (2022, 12) laat zien dat dat juist in sectoren zoals onderwijs en zorg en welzijn veel 50-ers en 60-ers werken in Groot-Amsterdam. De afgelopen tien jaar werd het effect van de vergrijzing deels opgevangen door de verhoging van de pensioenleeftijd, maar sinds 2020 stijgt deze minder snel. Het feit dat er steeds meer oudere werkenden vervangen moeten worden door de kleinere jonge leeftijdscohorten kan het opvangen van de personeelstekorten bemoeilijken.

Een ander criterium dat gebruikt kan worden zijn de arbeidsmarkttekorten in een bepaalde beroepsgroep. Gemeente Amsterdam, Zaanstad en Amstelveen wijzen alle drie op de tekorten in het onderwijs en de zorg als reden voor het verlenen van voorrang op de woningmarkt (Gemeente Amsterdam 2022b; Gemeente Amstelveen 2022; Gemeente Zaanstad 2020). En ook in de literatuur worden arbeidsmarkttekorten van beroepsgroepen besproken. Morrison (2003) bijvoorbeeld deed onderzoek naar tekorten in Cambridge, Engeland en kwam tot de conclusie dat de sectoren die tekorten ervaren veel breder zijn dan de sleutelberoepen die de Britse overheid definieert. Overheden zouden volgens haar moeten kijken naar of een specifieke beroepsgroep wel of niet met tekorten kampt, en dit niet opgelost kan worden door de lonen te verhogen of door het werk te verplaatsen (298). Morrison liet zien dat private beroepen zoals schoonmakers, hotel- en catering en kleinere professies zoals kapsters en de detailhandel ook met grote tekorten te maken hadden. Het zijn beroepen met een laag of middeninkomen die moeite hebben een woning te vinden, maar volgens haar wel van belang zijn voor de lokale economie (283). Deze denklijn volgend, is de term sleutelberoep niet zozeer een algemeen geldende, waardegedreven definitie over wie onmisbaar is voor de maatschappij, maar primair een beleidsmatig instrument om lokale problemen op de arbeids- en woningmarkt gericht te kunnen aanpakken. Een voordeel van het gebruiken van personeelstekorten als criterium is dat er een minder normatieve stempel aan bepaalde beroepsgroepen wordt gegeven en meer beroepen als sleutelberoep kunnen worden aangemerkt.

Wanneer er gewerkt wordt met beleid of onderzoek naar sleutelberoepen, is inkomen dus een van de aspecten waarnaar gekeken kan worden om de selectie van sleutelberoepen op te baseren. Daarbij is het belangrijk in het achterhoofd te houden dat dit inkomen sterk kan verschillen voor startende of juist ervaren werknemers. Leeftijd, huishoudsamenstelling en gezinsvorming is van invloed op het inkomen, en afhankelijk van welke doelgroep met het beleid of onderzoek moet worden bereikt is het noodzakelijk dit in de opzet of uitwerking mee te nemen.

Volgens de CAO’s van 2022, heeft een afgestudeerde MBO-4 politieagent (schaal 6) een startsalaris van minimaal € 2.144 en maximaal € 3.366 bruto per maand, bij een voltijdswerkweek (Nederlandse Politiebond 2022). Een pas afgestudeerde leraar die werkzaam is in het basisonderwijs (L10) had een startsalaris van minimaal €2.678 tot maximaal €4.113 bruto per maand in de voormalige CAO (Ambtenarensalaris 2022). Sinds besloten is het salaris in het primair en het secundair onderwijs gelijk te trekken, is dat voor een beginnende leraar €3.001 tot €4.573 bruto per maand geworden (ibid.). Het salaris van een verpleegkundige verschilt sterk per functie en sector, maar voor een verpleegkundige in een ziekenhuis begint deze bij functiegroep 45, wat neerkomt op €2.554 tot €3.468 bruto per maand (Nederlandse Vereniging van Ziekenhuizen 2022). We zien dus dat er een groot verschil is in startinkomen tussen onderwijs, de politie en in de zorg.

Figuur 3.1c: Verzamelinkomen Amsterdamse politieagenten naar leeftijdscategorie. Bron: Bijman en Lubberman (2020).

Figuur 3.1b: Verzamelinkomen Amsterdams zorgpersoneel onder en boven de sociale huurgrens, naar leeftijdscategorie. Bron: Groot et al. (2018)

Figuur 3.1a: Verzamelinkomen Amsterdamse leraren onder en boven de sociale huurgrens, naar leeftijdscategorie. Bron: Booi (2020).

Wanneer we ook meenemen dat zorg en onderwijssectoren zijn waar veel medewerkers in deeltijd werken, is het dus beter om te spreken over lage- en middeninkomens dan louter over middeninkomens, wanneer we het hebben over deze specifieke beroepsgroepen.

Ook in Nederlandse onderzoeken naar de beroepsgroepen in het onderwijs, de zorg en de politie wordt geconcludeerd dat sleutelberoepen voornamelijk onder de middeninkomens vallen (Bijman en Lubberman (2020); Groot et al. (2017); Groot et al. (2018)). Hoewel dit voor de gemiddelde leraar, politieagent of verpleegkundige inderdaad het geval is, laten de rapporten ook zien dat beginnende werknemers in deze beroepsgroepen echter vaak nog in de lage inkomensgroep horen. Figuur 3.1 laat zien dat 30% van de leraren tot 29 jaar minder dan 34.911 bruto per jaar verdient - de grens voor sociale huur in 2020. Dit neemt af naar 9% van de leraren boven de 50 (Booi 2020). Voor jonge politieagenten tot 30 jaar heeft 22% een inkomen onder de sociale huurgrens (Bijman en Lubberman 2020, 1), en voor zorgpersoneel is dat zelfs 40% onder de 28 jaar (Groot et al. 2018, 23). Wanneer we ook meenemen dat zorg en onderwijssectoren zijn waar veel medewerkers in deeltijd werken, is het dus beter om te spreken over lage- en middeninkomens dan louter over middeninkomens, wanneer we het hebben over deze specifieke beroepsgroepen.

Inkomen is een van de aspecten waarnaar wordt gekeken bij de voorrangsregeling voor beroepsgroepen van gemeentes Amsterdam, Amstelveen en Zaanstad. Maar ook in de wetenschappelijke literatuur wordt inkomen vrijwel altijd genoemd wanneer het over sleutelberoepen gaat. Zo zeggen Gurran et al. (2018, 6) dat “sleutelberoepen eerder tot de middeninkomens dan tot de hoge inkomens behoren”. Ook Fernandez en Hearne (2017, 755) stellen dat “sleutelberoepen (…) de middeninkomens zijn in een gemeenschap” en Morrison (2003, 283) geeft aan dat sleutelberoepen vanwege die inkomens “een vorm van overheidssteun nodig hebben om in de regio te kunnen blijven wonen”.

De eerste set aan kenmerken had betrekking op het classificeren van sleutelberoepen in een algemene, meer normatieve discussie. Wanneer sleutelberoepen echter in relatie komen te staan tot de specifieke context van een onderzoeksopzet of beleidsterrein, kunnen ook andere aspecten mee gaan spelen. In het maken van beleidsmaatregelen voor de woningmarkt is het bijvoorbeeld belangrijk om mee te nemen welke groepen moeite hebben een woning te betalen, of voor wie het belangrijk is dicht bij het werk te wonen. Deze kenmerken zijn echter misschien minder belangrijk mee te nemen wanneer het om een ander beleidsterrein of onderzoek gaat. In de komende paragrafen bespreken we drie aspecten die mogelijk mee kunnen spelen in de selectie van een set sleutelberoepen. Deze geven niet een volledig beeld van de afwegingen die meespelen, maar bieden wel een basis.

Sleutelberoepen: de brede discussie

     3. Inkomen

     4. Personeelstekorten

     5. Werklocatie

Sleutelberoepen: toepassingsgerichte kenmerken

Maar waar doelen deze auteurs precies op wanneer ze het hebben over economische waarde of sociale taken? Heeft een onderwijzer sociale waarde omdat hij of zij voor de klas staat in direct contact met leerlingen? Of is het nut van een leerkracht juist uit te drukken in economische termen, omdat het onderwijs toekomstige werknemers op de arbeidsmarkt voorbereidt? Wat is de economische of sociale waarde van zorgpersoneel, van politieagenten of van schoonmakers? De precieze invulling van deze concepten blijft op basis van de huidige literatuurstudie onduidelijk. Wel kunnen we eruit opmaken dat er een consensus is over het feit dat sleutelberoepen een belangrijke rol vervullen voor een stad. Een hard onderscheid tussen sociale en economische waarde is moeilijk hanteerbaar en misschien zelfs onwenselijk. Wanneer je als beleidsmaker of onderzoeker de wens hebt een selectie van sleutelberoepen te maken, raden wij daarom aan beide aspecten mee te nemen. De economische of juist sociale rol van een sleutelberoep hoeven dan niet te concurreren, en de invulling van de waarde van sleutelberoepen voor de stad wordt dan rijker dan een binair onderscheid tussen economisch en sociaal belang kan bieden.

Ook Morrison (2003, 282-283) drukt de waarde van sleutelberoepen uit in economische termen. Sleutelberoepen zoals de gezondheidszorg, onderwijs en veiligheid zijn volgens haar “een vereiste om de lokale economie in de toekomst te waarborgen”. Dergelijke beroepsgroepen zijn belangrijk voor “het leveren van publieke diensten en in het ondersteunen van commerciële bedrijven waarvan lokale economische groei afhankelijk is” (ibid.). Maar niet in alle literatuur komt deze opvatting terug. Andere auteurs spreken over een belangrijke sociale functie van sleutelberoepen. “Essentiele beroepen zoals onderwijzers, politieagenten, verpleegkundigen en lokale ambtenaren zijn een essentieel onderdeel van het sociale weefsel van de stad”, zeggen bijvoorbeeld Fernandez en Hearne (2017, 756). En ook het Collectief voor de Essentiele Economie spreekt in hun manifest over de “essentiële sociale taken” die werknemers in sleutelberoepsgroepen uitvoeren (Foundational Economy Collective 2020, 2).

Sommige auteurs benadrukken de economische waarde van sleutelberoepen. Sleutelberoepen en de vaardigheden die ze meebrengen zijn een “noodzakelijke vereiste voor het functioneren van een lokale economie”, zegt bijvoorbeeld Raco (2006, 581). Raco deed een beleidsanalyse van het Britse sleutelberoepen beleid sinds de Tweede Wereldoorlog, en kwam tot de conclusie dat op verschillende manieren is gedefinieerd en geherinterpreteerd afhankelijk van de politieke, sociale en culturele context van dat moment. Op verschillende momenten in de tijd werden andere beroepen gezien als sleutelberoep, afhankelijk van hoe essentieel hun beroep werd gezien in relatie tot de bredere overheidsdoelstelling van regionale economische groei. Volgens Raco heeft het sleutelberoepenbeleid van de Britse overheid dus een direct verband met de bijdrage van beroepsgroepen aan de economie.

Een tweede, veel terugkomend kenmerk in de discussie omtrent sleutelberoepen, is dat zij een belangrijke functie vervullen voor een stad (Morrison 2003; Raco 2008; Fernandez en Hearne 2017; Gurran et al. 2018). Maar wat betekent het hebben van een belangrijke functie en hoe wordt dit bepaald?

Kortom, wanneer je als beleidsmaker of onderzoeker de wens hebt een set sleutelberoepen te selecteren, is een van de eerste afwegingen of je dit baseert op de scheiding tussen publiek en privaat. Er kan gekozen worden voor klassieke beroepsgroepen (zorg, onderwijs, politie) met een publieke werkgever. Dan kunnen ook eventuele uitbreidingen worden gemaakt, door bijvoorbeeld universiteitspersoneel, brandweer of openbaar vervoer in de selectie te betrekken. Een andere afweging is om de publieke sector ruimer te nemen, waarbij niet zozeer de werkgever, maar het publieke belang doorslaggevend is. Deze twee mogelijkheden worden beschreven in scenario 1 aan het eind van dit hoofdstuk. Een derde afweging is om de publiek-privaat scheiding in zijn geheel niet mee te nemen. Dan wordt de keuze voor sleutelberoepen gemaakt op basis van andere kenmerken, zoals in het vervolg van dit hoofdstuk verder zal worden toegelicht.

Om deze valkuil te ondervangen, is een mogelijkheid om niet te spreken van publieke sector beroepen, maar beroepen die het publieke belang dienen. Dan is niet zozeer de publieke werkgever, maar de publieke functie van de beroepsgroepen doorslaggevend. Beroepen die een publiek belang dienen, hoewel uitbesteed aan een private partij, vallen dan toch onder sleutelberoepen. Beroepen zoals schoonmakers, de vuilnisophaaldienst, zorgmedewerkers in private instellingen, beveiligers en mensen die werken in de kinderopvang kunnen dan ook in de selectie worden meegenomen. Ook dan is er wel nog steeds een lijn van argumentatie nodig welke diensten het publiek belang dienen en waarom. Een discussie over publieke waarden is hiermee dus niet vermeden.

Het lastige van een onderscheid tussen publieke of private sector beroepen, is dat sommige maatschappelijke functies die dienen voor het algemeen belang aan private partijen zijn uitbesteed. Zo is het openbaar vervoer in Nederland gedeeltelijk geprivatiseerd middels bedrijven zoals NS, Arriva en Connexxion. Vergelijkbare private constructies gelden ook voor vuilnisophaaldiensten en het schoonhouden van openbare ruimtes. Wanneer we vasthouden aan een harde scheiding tussen de publieke en private sector beroepen, zou dat betekenen dat een onderwijzer op een publieke school een sleutelberoep is, maar een onderwijzer op een private school niet. Mensen werkzaam in de kinderopvang, gerund door private ondernemingen, zijn geen sleutelberoep. En een schoonmaker, vaak in dienst van een externe partij, is ook geen sleutelberoep volgens deze logica. Maar deze schoonmaker maakt wel vaak schoon in publieke ruimtes zoals bibliotheken, gemeentehuizen, stations, scholen en ministeries. Het maken van een keuze voor louter publieke sector beroepen kan dus gaan knellen, als hieronder ook de argumentatie schuilt dat hiermee alle publieke diensten worden betrokken.

De sectoren onderwijs en politie komen vrijwel altijd naar voren. Volgens de Gemeente Amsterdam behoren onderwijs en veiligheid samen met zorg tot de universele Rechten van de Mens (Gemeente Amsterdam 2022c). De keuze van de gemeente blijft beperkt tot onderwijzers in het primair en secundair onderwijs en reguliere politieagenten, waar bijvoorbeeld Raco (2008) ook gevangenispersoneel en reclasseringsambtenaren noemt als essentieel voor het bewaken van orde en veiligheid (Raco 2008). En ook bij onderwijs wordt soms een bredere waaier aan beroepen aangewezen als sleutelberoep voor een stad, zoals personeel werkzaam op de universiteit (Morrison 2003).

Het eerste kenmerk dat meespeelt in de keuze van sleutelberoepen, is het onderscheid tussen de publieke en de private sector. Is een beroep in dienst bij de staat of bij een private partij? In de wetenschappelijke literatuur, noch in het publieke debat is er een consensus over of alleen publieke sector beroepen sleutelberoepen kunnen zijn. Toch is het een veronderstelling die in veel wetenschappelijke artikelen terugkomt. Neem bijvoorbeeld termen als public sector key workers, essential government workers of essential civil servants (Fernandez & Hearne 2017), waarbij het kenmerk van de publieke sector al in de terminologie verweven is. Een veelvoorkomende combinatie van publieke sector sleutelberoepen in de wetenschappelijke literatuur is onderwijs, zorg en politie – de combinatie die ook door de Gemeente Amsterdam wordt gehanteerd (Gurran et al. 2018; Gemeente Amsterdam 2022c). Andere publieke sector beroepen die veel worden genoemd zijn de brandweer (ibid.; Fernandez & Hearne 2017), openbaar vervoer (Engelen et al. 2017; Raco 2008) en personeel in dienst van de lokale overheid (Fernandez & Hearne 2017).

Over wie hebben we het als we spreken over sleutelberoepen? Er is een tweetal kenmerken dat als leidraad kan dienen voor het voeren van deze discussie. We raden aan deze twee punten (publiek/privaat en economische/sociale waarde) te bespreken en af te wegen, alvorens door wordt gegaan naar de drie meer toepassingsgerichte kenmerken. Door deze vijf kenmerken in overweging te nemen, wordt het selecteren van sleutelberoepen een meer gestroomlijnd en stapsgewijs proces. Dit verkleint de kans te vervallen in louter voor de hand liggende sleutelberoepen en maakt het maken van een weloverwogen selectie, met een bewustzijn van de voor- en nadelen, gemakkelijker.

1. Publieke of private sector
2. Economische of sociale waarde

Paragraaf 1 bood een bespreking van de verschillende termen die in omloop zijn voor het aanwijzen van bepaalde belangrijke beroepsgroepen. Hoewel het verschilt wie er precies als sleutelberoepen worden gezien, zijn er toch een aantal kenmerken te onderscheiden die in de discussie omtrent sleutelberoepen terugkomen. De eerste twee kenmerken gaan over de keuze voor sleutelberoepen in de context van een bredere discussie. De tweede set kenmerken gaat over de afwegingen die meespelen wanneer een set sleutelberoepen gebruikt wordt voor een specifieke toepassing, zoals in onderzoek of beleid. De kenmerken zijn als volgt: